ในช่วงนี้เป็นช่วงที่ประเทศไทยกำลังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของประเทศ ซึ่งประชาชนและหน่วยงานทุกภาคส่วนต่างก็เล็งเห็นความสำคัญของการปฏิรูปประเทศในแทบทุกด้าน ทั้งการเมือง การศึกษา ระบบราชการ และการเกษตร
ระบบการเกษตรของประเทศไทยประกอบด้วยเกษตรกรรายย่อย (เกษตรกรที่ใช้แรงงานครอบครัวเป็นหลัก) ซึ่งในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา ได้ประสบกับปัญหาต่างๆ มากมาย ทั้งการสูญเสียการเข้าถึงที่ดินการเกษตร กระแสส่งเสริมการเกษตรที่พึ่งพาสารเคมีการเกษตร ต้นทุนการผลิตที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งความผันผวนของสภาพอากาศ เป็นต้น จนทำให้เกิดปัญหากับภาคการเกษตรไทยอย่างต่อเนื่อง และมีแนวโน้มที่อาจทำให้เกิดวิกฤติที่รุนแรงขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาถึงแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงในอนาคต ทั้งการเติบโตของประชากรโลก ความไม่มั่นคงทางอาหาร รวมท้งเงื่อนไขทางการค้าและการส่งออก ภาคการเกษตรของไทยจำเป็นต้องมีการทบทวนเป้าหมายการพัฒนา
การปฏิรูประบบการเกษตรไทยจะต้องมีเป้าหมายที่เน้นการสนับสนุนเกษตรกรรายย่อย ทั้งในการเข้าถึงและสร้างความมั่นคงในการเข้าถึงฐานทรัพยากรการเกษตรพื้นฐาน โดยเฉพาะที่ดิน (การกระจายการถือครองที่ดิน ระบบที่ดินชุมชน) และปัจจัยการผลิตพื้นฐานอื่นๆ รวมทั้งกลไกในการสนับสนุนให้เกษตรกรรายย่อยสามารถที่จะพัฒนาระบบการผลิตให้มีความยั่งยืน ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ดังนั้น การปฏิรูประบบเกษตรของประเทศจึงจำเป็นต้องมีการดำเนินการทั้งระบบ ตั้งแต่การแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง การเปลี่ยนแปลงนโยบาย และระบบการทำงานของหน่วยงานราชการต่างๆ
เกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ได้รับการยอมรับจากนานาประเทศทั่วโลกว่า เป็นแนวทางการพัฒนาการเกษตรที่เหมาะสมกับเกษตรกรรายย่อย ทั้งในแง่ของการช่วยแก้ปัญหาความยากจน (และลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างประชาชนในชนบทกับในเมือง) การช่วยอนุรักษ์และฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมและเป็นมิตรกับสภาพภูมิอากาศ และเอื้อต่อการพัฒนาสังคมและชุมชนชนบทโดยรวม ที่จริงแล้ว ประเทศไทยก็ได้เล็งเห็นความสำคัญของเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์มานานกว่า 15 ปี ดังจะเห็นได้จากการที่มีการบรรจุเป้าหมายการพัฒนาเกษตรยั่งยืนไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540-2544) รวมทั้งการจัดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเกษตรอินทรีย์แห่งชาติ พ.ศ. 2551-54
อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ การพัฒนาเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ในประเทศไทยยังคงเป็นไปอย่างเชื่องช้ามาก ดังนั้น ในการปฎิรูปการเกษตรไทยในช่วงนี้ สิ่งแรกที่เราควรจะต้องทำก็คือ การสรุปทบทวนบทเรียนกันดูก่อนว่า ปัญหาที่ผ่านมาเกิดจากเหตุปัจจัยใด ด้วยสาเหตุใดที่เป็นอุปสรรคของการพัฒนาเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ในประเทศ โดยเฉพาะเหตุปัจจัยที่ยังทำให้มีเกษตรกรจำนวนน้อยมาก (ไม่ถึง 0.3% ของเกษตรกรไทย) ที่หันมาทำเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์อย่างจริงจัง การขยายตัวของจำนวนและพื้นที่การเกษตรที่ทำเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์เป็นตัวชี้วัดสำคัญที่สุดของการพัฒนาเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ ไม่ใช่แค่การมีนโยบายเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ (มิฉะนั้น ประเทศไทยก็คงกลายเป็นประเทศที่ได้พัฒนาเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ที่สำเร็จมานานแล้ว) นอกจากนี้ เราควรที่วิเคราะห์ถึงเหตุปัจจัยที่ทำให้นโยบายยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ที่มีอยู่ ไม่ได้มีผลในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะกลไกในการขับเคลื่อนและนำนโยบายเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์สู่การปฏิบัติ ที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (เน้นประสิทธิภาพและประสิทธิผลจริงๆ ไม่ใช่แค่การจัดอบรมเกษตรกรจำนวนมากๆ แต่ไม่ได้มีผลในการปฏิบัติแต่อย่างไร)
ดังนั้น เพียงแค่จัดทำนโยบายเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ขึ้นมาใหม่อีกฉบับ คงไม่ได้มีประโยชน์อะไรมากนัก เพราะเห็นได้ชัดแล้วว่า ปัญหาไม่ใช่ไม่มีนโยบาย แต่ปัญหาน่าจะอยู่ที่กระบวนการจัดทำนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติใช้
กระบวนการจัดทำนโยบายที่ควรจะต้องมีการทบทวนมีอยู่ 2 เรื่องสำคัญ คือ (ก) การสร้างสภาพแวดล้อมทางนโยบาย และ (ข) การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง
(ก) สภาพแวดล้อมทางนโยบายที่เหมาะสม
ประเทศไทยมีนโยบายการเกษตรหลายด้านมาก ซึ่งนโยบายที่มีอยู่จำนวนไม่น้อยที่ไม่ได้ถูกนำมาใช้และผลักดันให้เกิดผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง (เช่น นโยบายความมั่นคงด้านอาหาร หรือนโยบายเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) และมีหลายนโยบายที่ขัดแย้งกันเอง (เช่น นโยบายเกี่ยวกับสารเคมีการเกษตรกับนโยบายความปลอดภัยด้านอาหาร นโยบายสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมกับนโยบายเกษตรอินทรีย์ นโยบายประกันราคาผลผลิตการเกษตรกับนโยบายพัฒนาคุณภาพสินค้าเกษตร) นโยบายที่ขัดแยังกันนี้มาผลอย่างมากต่อ
จากประสบการณ์ของผมพบว่า นโยบายที่สำคัญที่ต้องทบทวน เพื่อให้เกิดสภาพแวดล้อมทางนโยบายที่เกื้อหนุนเหมาะสม เกื้อหนุนต่อการพัฒนาเกษตรอินทรีย์/เกษตรยั่งยืนของเกษตรกรรายย่อยได้แก่
* นโยบายสารเคมีการเกษตร ทั้งปุ๋ยเคมีและสารเคมีกำจัดศัตรูพืช ซึ่งโดยพื้นฐานของนโยบายสารเคมีการเกษตรของไทยเป็นการสนับสนุนให้เกษตรกรใช้ แม้ว่าจะเป็นการใช้อย่างปลอดภัย แต่ในทางปฏิบัติ การใช้ของเกษตรกรเกือบทั้งหมดก็ยังคงเป็นใช้ที่ไม่ปลอดภัยอยู่นั่นเอง (ทั้งไม่ปลอดภัยต่อตัวเกษตรกรและไม่ปลอดภัยต่อผู้บริโภคด้วย) การเปลี่ยนแนวนโยบายเรื่องนี้ใหม่ให้เป็นนโยบายที่ไม่สนับสนุนให้ใช้ แต่อาจอนุญาตให้ใช้เมื่อจำเป็นจริงๆ และต้องใช้อย่างระมัดระวังและควบคุมการใช้อย่างเข้มงวด โดยใช้ทั้งนโยบายภาษี การขึ้นทะเบียน และการจัดการสารเคมีแบบครบวงจร ตั้งแต่ผลิต-นำเข้า-จัดเก็บ-ขนส่ง-ใช้-จัดการขยะ
* นโยบายจีเอ็มโอ ที่ควบคุมการทดลองอย่างเข้มงวด รวมทั้งการจัดการ/ติดตามทำลายพืชจีเอ็มโอที่ตรวจพบว่ามีการปนเปื้อนอยู่ในระบบการเกษตรของประเทศไทย โดยเฉพาะมะละกอ ฝ้าย ถั่วเหลือง ข้าวโพด เป็นต้น
* นโยบายการเกี่ยวกับที่ดินการเกษตร ทั้งการทำให้เกิดความมั่นคงในที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรรายย่อย ในลักษณะของกรรมสิทธิ์ร่วม (เช่น โฉนดชุมชน) และการกำหนดเขตพื้นที่สำหรับใช้ประโยชน์เพื่อการเกษตรเท่านั้น โดยเฉพาะพื้นที่ในเขตชลประทาน ที่รัฐบาลได้ลงทุนงบประมาณจำนวนมากสำหรับเพื่อใช้ในการเกษตร แต่กลับอนุญาตให้มีการใช้พื้นที่ดังกล่าวเพื่อประโยชน์อย่างอื่น หรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ทางการเกษตรอย่างจริงจัง
* นโยบายเกี่ยวกับระบบมาตรฐานและการตรวจสอบรับรอง ที่มีความซ้ำซ้อนของมาตรฐานการเกษตรและอาหารของหลายหน่วยงาน ความไร้ประสิทธิภาพของการตรวจรับรอง
(ข) การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง
ทุกคนยอมรับถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วมของกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องต่างๆ (stake holder) ในการระดมความคิดเห็น-การตัดสินใจ-การลงมือปฏิบัติ แต่ที่ผ่านมา เรามักจะพบว่า หน่วยงานราชการโดยส่วนใหญ่ที่พยายามดำเนินการในเรื่องนี้จะพยายามเพียงแค่ “รับฟัง” ความคิดเห็นของกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง แต่ท้ายที่สุด การตัดสินใจจะทำโดยเจ้าหน้าที่ราชการเอง กลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้องมีบทบาทแค่เพียงการให้สัมภาษณ์ข้อมูล การกรอกแบบสำรวจ/แบบสอบถาม และการเข้าร่วมประชุม ที่อาจเรียกอย่างหรูหราว่า “การสัมมนาเชิงปฏิบัติการ” หรือ “ประชาพิจารณ์” (ซึ่งส่วนใหญ่คือ การรับฟังข้อสรุปเบื้องต้น และมีเวลาเพียงนิดหน่อยสำหรับการ “แสดงความคิดเห็น” ของกลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้อง) ซึ่งปัญหาเช่นนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับเรื่องเกษตรอินทรีย์ แต่เกิดขึ้นซ้ำๆ กันกับกระบวนการกำหนดนโยบายต่างๆ ของภาครัฐในช่วงหลายปีที่ผ่านมา
อีกประเด็นสำคัญที่ควรต้องพิจารณาคือ ใครคือกลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้อง ที่จำเป็นต้องมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ และควรหรือไม่ควรที่จะต้องมีการจัดสรรความสำคัญของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ตลอดจนกระบวนการในการจัดการความคิดเห็นที่แตกต่างกันของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ในเรื่องนี้ก็เป็นส่วนที่มีความสำคัญไม่น้อย เพราะที่ผ่านมาดูเหมือนว่า “หน่วยงานราชการ” ได้แสดงบทบาทเป็นกลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้องที่สำคัญที่สุดในกระบวนกำหนดนโยบายต่างๆ ทั้งที่จริงแล้ว กลุ่มเกษตรกร ผู้บริโภค ผู้ประกอบการธุรกิจ และองค์กรพัฒนาเอกชนต่างหาก ที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้องที่สำคัญ ส่วนหน่วยงานราชการนั้น มีบทบาทเป็นเพียง “ผู้ให้บริการ” (service provider) เช่นเดียวกันกับนักวิจัย/นักวิชาการ หน่วยตรวจสอบรับรองมาตรฐาน ที่มีบทบาทเป็นผู้ให้บริการกับเกษตรกร ผู้บริโภคและผู้ประกอบการเกษตรอินทรีย์ ในการดำเนินกิจกรรมเกษตรอินทรีย์ การพัฒนาเกษตรอินทรีย์จะเกิดขึ้นได้ต้องมีการผลิต การจัดการผลผลิต และการบริโภคเกษตรอินทรีย์ ไม่ใช่เพราะมีการวิจัย การกำหนดมาตรฐาน การให้บริการรับรองเกษตรอินทรีย์ กลุ่มให้บริการเหล่านี้จึงเป็นเพียง “กลุ่มที่เกี่ยวข้อง” แต่ไม่ใช่กลุ่มผลประโยชน์เกี่ยวข้อง อย่างไรก็ดี การระดมความคิดเห็นจากกลุ่มที่เกี่ยวข้องก็มีประโยชน์ แต่ต้องให้ความสำคัญกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายและมาตรการในการสนับสนุนเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์มากกว่า
ประเด็นสำคัญสุดท้ายก็คือ การมีข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับสถานการณ์เกษตรอินทรีย์กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้ให้บริการมีความสำคัญเป็นอย่างมาก เพราะการตัดสินใจต่างๆ (ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดเป้าหมาย/ทิศทาง ตลอดจนนโยบายและมาตรการต่างๆ) ที่ถูกต้องจะต้องตั้งอยู่บนฐานข้อมูล/ความรู้ที่ถูกต้องและเป็นปัจจุบัน ทั้งข้อมูลเกี่ยวกับเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ทั้งภายในและภายนอกประเทศ ไม่ว่าจะเป็นจุดอ่อน จุดแข็ง ศักยภาพ สภาพการณ์ในต่างประเทศ ตลอดจนกฎระเบียบต่างๆ ในต่างประเทศ จะทำให้ประเทศไทยประเมินสภาพความเป็นจริงของตัวเอง และประเทศอื่นๆ ได้อย่างถูกต้อง ดังนั้น ด้วยการตัดสินใจโดย “รู้เขา รู้เรา” จึงจะทำให้การพัฒนาเกษตรยั่งยืน-เกษตรอินทรีย์ไทยประสบความสำเร็จได้
วิฑูรย์ ปัญญากุล
